Flüchtlingspolitik: Merkel war es wirklich nicht

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Eine Frage spaltet das Land: Hat Angela Merkel im September vergangenen Jahres Hunderttausende Flüchtlinge nach Deutschland eingeladen? Der Streit darum brachte die Macht der Kanzlerin in Gefahr, bescherte der AfD zweistellige Wahlergebnisse und vergiftete das politische Klima derart, dass sich Politiker sogar am Einheitstag als Volksverräter beschimpfen lassen mussten.

Drei Ereignisse nennen jene, die die Kanzlerin verantwortlich machen. Der Satz "Wir schaffen das", gesprochen während der Sommerpressekonferenz der Kanzlerin am 31. August. Das berühmte Selfie Merkels mit einem Flüchtling, entstanden während des Besuchs der Kanzlerin in einer Berliner Flüchtlingsunterkunft am 10. September. Und, am wichtigsten, die Zusage vom 5. September, Tausende Flüchtlinge aufzunehmen, die sich vom Budapester Bahnhof Keleti in Richtung Deutschland aufgemacht hatten.

Drei Willkommensgesten in weniger als zwei Wochen. Haben sie gereicht, um die Flüchtlingswanderung in Gang zu setzen?  

Rund ein Jahr später gibt es Daten, die darüber Aufschluss geben. So viel vorweg: Der Merkel-Effekt ist, falls es ihn überhaupt gab, kaum meßbar.

Ein erstes Indiz ist, wie sich die Flüchtlingszahlen in Deutschland tatsächlich entwickelt haben. Stiegen sie wirklich erst nach dem 5. September an? Der Nürnberger Migrationsforscher Herbert Brücker hat Daten des Bundesamtes für Migration und Flüchtlinge (Bamf) ausgewertet, die erstmals zeigen, wie sich die Flüchtlingszahlen Woche für Woche entwickelt haben. Sein Ergebnis: Die Dynamik der Flüchtlingswanderung begann schon weit früher, nämlich im Frühjahr 2015. Der 5. September hat daran – zumindest in Deutschland – nichts geändert.  

Aber zeigt die Grafik nicht auch, dass im November noch einmal mehr Menschen nach Deutschland kamen? Lässt sich nicht zumindest dieser Anstieg als Folge von Merkels Politik deuten? Dazu muss man sich vor Augen führen, wie sich Migrationsbewegungen entwickeln. Sie beginnen fast immer klein. Einige, wenige Menschen brechen auf. Nachbarn und Freunde beobachten ihren Erfolg oder Misserfolg. Wenn die Flucht gelingt, ist das für manche Daheimgebliebene ein Signal, ebenfalls loszuziehen. Je mehr Menschen aus dem eigenen Umfeld die Flucht gelingt, desto mehr Leute fassen Mut. Das ließ sich beispielsweise 1989 gut beobachten. Damals schwoll der Strom der DDR-Bürger kontinuierlich an, die über Ungarn in den Westen flohen, weil sie von den Vorausgegangenen gelernt hatten, dass diese Flucht gelingen kann.  

Deshalb schauen Migrationsforscher nicht nur auf absolute Zahlen. Sondern auch darauf, wie sich die Wachstumsraten von Monat zu Monat entwickeln. Erst darin zeigt sich die Dynamik der Bewegung. Und eben diese Wachstumsrate blieb auch nach dem September in Deutschland stabil.

Waren die meisten Flüchtlinge also längst unterwegs, als Merkel das Selfie geschehen ließ? Dazu lohnt ein Blick auf die Länder, durch die die Flüchtlinge in jenem Sommer gereist sind. Ihr Weg führte sie über rund 3.000 Kilometer von der Türkei über Griechenland und Mazedonien nach Serbien und weiter nach Ungarn.

Griechenland war das erste Land, das die Flüchtlinge passieren mussten. Die Daten über die Ankünfte im Land zeigen: Die Wanderung begann schon im März und nahm danach gewaltig Schwung auf. Am stärksten stieg die Zahl der Flüchtlinge zwischen Juli und August 2015, also deutlich vor dem September. Diese Menschen hatten nicht auf eine Einladung Merkels gewartet. Sie waren aus eigenem Entschluss losgezogen.

Bei den Ankunftszahlen für Ungarn zeigt sich der stärkste Anstieg von August auf September. Die Menschen, die im August in Griechenland angekommen waren, hatten sich von den griechischen Inseln per Fähre nach Athen und dann weiter mit Bus und Bahn an die nördliche Grenze zu Mazedonien durchgekämpft. Dort waren sie oft zu Fuß über die Grenze gegangen, dann wieder mit dem Zug bis an die nächste Grenze zu Serbien gereist, hatten abermals zu Fuß das Land gewechselt und waren schließlich bis nach Ungarn gekommen.

Es mag durchaus sein, dass Merkels Handeln viele Flüchtlinge später motiviert hat, weiter nach Deutschland zu ziehen. Viele der Flüchtlinge trugen damals das Porträt der Kanzlerin mit sich. Aber die Menschen, die im September in Ungarn ankamen, waren eben nicht erst vor Kurzem in ihren Heimatländern gestartet. Sie waren schon länger auf dem Weg. Auch die Daten von der Balkanroute zeigen also nicht, dass Merkel die Flüchtlingswanderung beschleunigt hat. 

Die Macht des Netzes?

Doch was ist mit der These von der Macht des Netzes? Sie lautet: Viele Flüchtlinge hätten sich in ihren Heimatländern nach Deutschland aufgemacht, nachdem sie die Selfie-Fotos Merkels und die Bilder vom Münchener Hauptbahnhof gesehen hatten. Die Fotos seien millionenfach über die sozialen Netzwerke geteilt worden und hätten die Nachricht verbreitet: Kommt her! Die Behauptung ist schwerer zu überprüfen, aber es gibt Daten, die sie relativieren.

Google zählt alle Suchanfragen, die an die Suchmaschine gerichtet werden. Für ZEIT ONLINE hat das Unternehmen ausgewertet, wie viele Menschen in Syrien im vergangenen Jahr in arabischer Sprache nach Wortkombinationen wie "Asyl in Deutschland" oder "Einwanderung nach Deutschland" gesucht haben. Zwar hat nicht jeder, der bei Google sucht, den Plan zu fliehen. Aber er will sich zumindest informieren. Der Datensatz zeigt:  Die Suchanfragen stiegen bereits im August 2015 stark an. Offenbar informierten sich viele Syrer schon vor den Willkommensgesten der Kanzlerin über die Flucht nach Deutschland.  

Ähnlich kompliziert ist es mit dem berühmten Tweet, den das Bamf am 25. August versandte. Darin hieß es: "#Dublin-Verfahren syrischer Staatsangehöriger werden zum gegenwärtigen Zeitpunkt von uns weitestgehend faktisch nicht verfolgt." Übersetzt bedeutete das: Deutschland wird keinen syrischen Flüchtling mehr in das europäische Land zurückschicken, in dem er sich das erste Mal registriert hat. Die Regelung wurde später im November wieder aufgehoben. Doch bis dahin verstanden viele Syrer den Tweet tatsächlich als Zeichen dafür, dass sie keine Abschiebung in Deutschland mehr zu befürchten haben. Daten von Twitter, die ZEIT ONLINE vorliegen, zeigen tatsächlich, dass sich der Tweet in der ganzen Welt verbreitete.

Was jedoch oft übersehen wird: De facto wurde das Dublin-Verfahren bereits zuvor in den meisten Fällen nicht mehr angewandt – unter anderem, weil der Europäische Gerichtshof Abschiebungen nach Griechenland schon 2011 gestoppt hatte. "Das Dublin-Verfahren war bereits vorher kollabiert", sagt der Völkerrechtler Walther Michl von der Universität München. "Der Tweet war vor allem eine Garantie, dass Deutschland Dublin für die Syrer wirklich nicht mehr anwendet." Ein nicht unwichtiges Zeichen also für die syrischen Flüchtlinge, aber im Wesentlichen eben keine Änderung der Praxis.

Wenn es nicht Merkel war, was war es dann?

Am Ende steht hinter der Debatte um Merkels Flüchtlingspolitik die Frage: Hätte die Kanzlerin die Dynamik der Fluchtbewegung bremsen, vielleicht sogar brechen können, wenn sie anders gehandelt hätte? Die Antwort lautet Nein. Denn was die Menschen im vergangenen Sommer in Bewegung setzte, war wesentlich stärker als einzelne Tweets, Selfies oder Fotos jubelnder Münchener. Die Flucht von Millionen von Menschen hatte vier wesentliche Gründe:

• Im Sommer 2015 eskalierte der Krieg in Syrien
  
• Während in Deutschland die Zahl der Flüchtlinge zunahm, erkannten viele Syrer im Frühjahr und Sommer, dass es in ihrem Land keine Chance mehr auf Besserung gibt. Das Regime von Präsident Baschar al-Assad geriet in der ersten Jahreshälfte militärisch stark unter Druck, die Regierungstruppen weiteten ihre Luftangriffe massiv aus. Im Juli und August gab es einige der bis dahin schlimmsten Angriffe auf Aleppo, Ghuta und andere oppositionelle Gebiete. Zugleich gelang es der amerikanischen Luftwaffe zu dieser Zeit noch nicht, die Expansion des "Islamischen Staats" zu verlangsamen. Viele Syrer verloren in diesen Sommermonaten jede Hoffnung, besonders die syrischen Palästinenser. Ihr Flüchtlingslager Jarmuk in der Hauptstadt Damaskus war schon seit 2014 Ziel heftiger Attacken, der Exodus der Zivilbevölkerung von dort längst im Gang.
  

• Hilfswerke kürzen Lebensmittelrationen
• Im Dezember 2014 gingen dem Welternährungsprogramm der Vereinten Nationen die finanziellen Mittel aus, um Syrer in den Flüchtlingslagern im Libanon, in Jordanien und in der Türkei zu versorgen. Obwohl in den folgenden Monaten viele Staaten Hilfe zusagten, kam davon kaum etwas an. Am 27. Juni 2015 warnte das Flüchtlingshilfswerk UNHCR, dass von den benötigten 4,5 Milliarden Dollar nur etwas mehr als eine Milliarde eingegangen sei. Die Hilfe für den kommenden Winter sei nicht gewährleistet. Das UNHCR warnte deshalb schon im Juni 2015, dass viele Syrer den einzigen Ausweg in einer Flucht nach Europa sähen.
  

• Keine Arbeit, kein Visum
• Der Libanon war lange Zeit das Land, das neben der Türkei die meisten Flüchtlinge aus Syrien aufgenommen hatte. Doch Anfang 2015 sah die Regierung in Beirut keine Möglichkeit mehr, weitere Menschen unterzubringen. Sie führte eine Visumspflicht für Syrer ein. Zugleich verbreitete sich in der Region das Gerücht, die Türkei plane Ähnliches. Viele Syrer hatten deshalb in der ersten Jahreshälfte 2015 den Eindruck, jetzt sei die letzte Chance, das Land noch verlassen zu können. Zugleich wurde die Lage der Flüchtlinge im Libanon und der Türkei immer prekärer. Nur eine Minderheit war in Flüchtlingslagern untergekommen; die meisten schlugen sich auf eigene Faust durch. Nach vier Jahren des Bürgerkriegs hatten viele Menschen ihre Rücklagen aufgebraucht. In der Türkei und im Libanon war es ihnen jedoch verboten, zu arbeiten. Die Türkei hob dieses Arbeitsverbot erst im Januar 2016 im Zuge des EU-Türkei-Plans auf.
  

• Sicherheitslage in Afghanistan massiv verschlechtert
• Nach den Syrern bilden die Afghanen die zweitgrößte Bevölkerungsgruppe unter den Flüchtlingen. Sie flohen vor allem wegen der sich stark verschlechternden Sicherheitslage. 2015 starben nach Angaben der UN-Unterstützungsmission für Afghanistan (UNAMA) die meisten Zivilisten seit 2009. Den Taliban gelang es, 23 von etwa 400 Distriktzentren zeitweilig oder dauerhaft einzunehmen. Thomas Ruttig vom Afghanistan Analysts Network schätzt, dass die Zahl der von Taliban kontrollierten oder akut bedrohten Distrikte 2015 zwischen 60 und 100 lag. Besonders unter den meist schiitischen Hazara erhöhte das den Fluchtdruck stark. Zugleich kippte die Stimmung in der Bevölkerung. Vor der Präsidentenwahl 2014 hatten viele Afghanen der Zukunft noch zuversichtlich entgegengesehen. Das änderte sich, als es dem neuen Präsidenten nicht gelang, die Sicherheitslage zu verbessern. Forscher der Asia Foundation befragten im Juni 2015 rund 10.000 Afghanen. 57 Prozent der Befragten sagte, aus ihrer Sicht bewege sich das Land in die falsche Richtung. Nie zuvor war die Einstellung so pessimistisch gewesen. Auf die Frage "Würden Sie das Land verlassen, wenn Sie die Möglichkeit hätten?" antworteten 40 Prozent der Befragten mit Ja. Zugleich brachen im vergangenen Jahr Afghanen Richtung Europa auf, die schon lange als Flüchtlinge im Iran gelebt hatten. Rund drei Millionen Afghanen leben dort. Sie werden diskriminiert, viele von ihnen haben auch nach Jahrzehnten keine Aufenthaltsgenehmigung, dürfen nicht arbeiten, kaum studieren oder zur Schule gehen. Human Rights Watch berichtet zudem, das Regime in Teheran habe 2015 systematisch afghanische Flüchtlinge für regierungstreue Milizen in Syrien zwangsrekrutiert. Den Flüchtlingen sei gedroht worden, sie nach Afghanistan abzuschieben. Viele entschlossen sich daraufhin zur Flucht.

Es zeigt sich also: Die Fluchtbewegung nach Europa war im Gange, lange bevor Angela Merkel in jener Septembernacht ihren vieldiskutierten Beschluss fasste. Gerade aus Syrien hatten sich viele Menschen schon zuvor Richtung Deutschland aufgemacht, ein Land, zu dem Teile der  syrischen gebildeten Mittelschicht schon seit Jahrezehnten Kontakte pflegten. Merkels Handeln mag die Bewegung verstärkt haben. Womöglich haben im Herbst weitere Syrer angesichts der deutschen Aufnahmepolitik Mut gefasst aufzubrechen. Für den Dammbruch ist Merkel  aber nicht verantwortlich. Selbst wenn sie anders entschieden hätte, hätte sie die Wanderung der Flüchtlinge kaum aufhalten können.

Wahr ist aber auch: Was in den ersten sechs Monaten des vergangenen Jahres in Syrien und Afghanistan geschah, war den Verantwortlichen hierzulande bekannt. Sie wussten auch um die Prognose des Innenministeriums vom 19. August 2015, die 800.000 Flüchtlinge für das Jahr voraussagte. Bundesregierung, Länderregierungen, Polizei und Verwaltungen hätten deutlich besser auf die Ankunft Tausender Flüchtlinge vorbereitet sein können.

Die Ereignisse des Septembers 2015 bleiben eine politische Zäsur. Denn vom 5. September an war endgültig klar, dass niemand mehr wegschauen kann. Die Regierungen und Bürger Europas mussten sich entscheiden, welche Haltung sie zu den Schutzsuchenden einnehmen wollen: eine der Abschottung, wie Ungarns Ministerpräsident Viktor Orbán sie verfolgt, oder eine des Willkommens. Das ist bis heute so geblieben.

Mitarbeit: Marie-Louise Timcke

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