Janusz Trzciński: Z Naczelnego Sądu Administracyjnego może odejść nawet 30 proc. sędziów

Rz: Już 2 kwietnia w życie wejdzie zreformowana ustawa o Sądzie Najwyższym, która wywołała wiele kontrowersji. Jeszcze na etapie projektu pojawiły się opinie, że może ona uderzyć także w Naczelny Sąd Administracyjny. Czy to prawda, a jeśli tak, to dlaczego?

Janusz Trzciński: Sąd Najwyższy i Naczelny Sąd Administracyjny mają swoje własne, odrębne uregulowania, jeśli chodzi o kwestie ustrojowe i proceduralne, jednak w ustawie – Prawo o ustroju sądów administracyjnych jest art. 49. Zgodnie z nim w sprawach nieuregulowanych w ustawie do NSA oraz jego sędziów, urzędników i pracowników stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące SN. W ustawie jest też przepis, który dla wojewódzkich sądów administracyjnych zawiera odesłanie odpowiednio do ustawy o ustroju sądów powszechnych.

Przecież reformując sądownictwo administracyjne, kilkanaście lat temu można było w pełni i niejako od podstaw określić ramy funkcjonowania dwuinstancyjnych sądów administracyjnych. Czy to odesłanie do ustawy o SN to przeoczenie?

Nie. W prawodawstwie stosuje się taką technikę odsyłania do innych przepisów, gdy zachodzi potrzeba osiągnięcia skrótowości tekstu lub zapewnienia spójności regulowanych instytucji prawnych. Wtedy w akcie prawnym można posłużyć się odesłaniem. Rodzaje odesłań są dwa: odpowiednie i wprost. Odpowiednie stosuje się, gdy jakaś instytucja ma już swoją regulację i specyfikę, a istnieje wielkie podobieństwo jej sytuacji, zwłaszcza specyfiki prawnej do innej. Wtedy, żeby nie namnażać przepisów, stosuje się odesłanie o odpowiednim stosowaniu. Wybór tej metody dla regulacji dotyczących SN i NSA ze względu na podobieństwa instytucji i sytuacji sędziów był zasadny. Byłem przeciwnikiem tego rozwiązania. Na etapie prac nad reformą sądownictwa administracyjnego przekonywałem, że nowe regulacje powinny być pełne i zupełne.

Jakich płaszczyzn dotyczy odesłanie do ustawy o SN?

Pierwszą jest sam NSA. Gdy chodzi o ten sąd, czyli zagadnienia ustrojowe, nasze przepisy zawierają pełną regulację w tym zakresie. Dlatego np. przepisy o SN, które odnoszą się do dwóch nowo powołanych struktur, czyli Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych oraz Izby Dyscyplinarnej nie będą odnosić się do NSA.

Czyli i struktura, i procedura NSA jest pełna, zamknięta i tu zagrożenia odpowiedniego stosowania nie ma?

Tak, NSA nie będzie musiał tworzyć osobnej izby dyscyplinarnej czy kontroli nadzwyczajnej. Sądownictwo administracyjne ma własną procedurę postępowania dyscyplinarnego. W NSA pozostanie podział na trzy dotychczasowe izby: ogólnoadministracyjną, finansową i gospodarczą. NSA nie ma obowiązku powoływania tych dwóch dodatkowych izb. Nie znajduje żadnego przepisu ustrojowego dotyczącego SN, jego struktury, kompetencji izb, który miałby zastosowanie do NSA.

A co z sędziami? Tu sytuacja nie jest tak klarowna.

Niektóre ich sprawy zostały dobrze uregulowane w przepisach o sądach administracyjnych. Przykładem mogą być przesłanki powołania na stanowisko sędziego. SN ma własne przesłanki i one w związku z regulacją dotyczącą sądów administracyjnych nie będą miały zastosowania. Problemem będą przepisy o wygaśnięciu stosunku służbowego, które decydują, kiedy sędzia przestaje sprawować urząd. Tu osobnych regulacji NSA nie ma, więc odpowiednie zastosowanie będą miały przepisy o sędziach SN. To pokazuje, że NSA ma też obszary, na których z uwagi na odesłanie sytuacja orzekających w NSA będzie taka sama jak tych w SN.

Czy sędziów NSA dotknie jedna z najbardziej kontrowersyjnych zmian w SN, czyli obniżenie wieku przejścia w stan spoczynku?

Tak. Do tej pory sędziowie NSA mogli orzekać do 70 lat, z możliwością przedłużenia tego okresu do 72 lat. Nie byłem entuzjastą możliwości odsunięcia przejścia w stan spoczynku o te dwa lata, ale uważam, że granica 70 lat to dobre rozwiązanie. Nowelizacja ustawy o SN obniża wiek przejścia w stan spoczynku do 65 lat i ta zasada będzie miała odpowiednie zastosowanie do sędziów NSA, kobiet i mężczyzn, choć kobiety będą mogły odejść w stan spoczynku na własną prośbę, nawet po ukończeniu 60 lat. To odbicie zwykłych praw emerytalnych.

Czy to dobrze, że z dwóch najważniejszych sądów w Polsce „wypycha się" najbardziej doświadczonych sędziów? Dla prawnika wiek 65 lat to raczej szczyt kariery, a nie jej schyłek.

Uważam, że to nie najlepsze posunięcie i na pewno nie przemawiają za nim względy sprawności intelektualnej. Na pewno 65-letni sędzia nie jest niesprawny, za to z pewnością doświadczony. Odsunięcie od orzekania sędziów z długim stażem może negatywnie odbić się na wymiarze sprawiedliwości.

Przepisy zostały poddane ostrej krytyce. Czy wysyłanie sędziów na wcześniejszą sądową „emeryturę" to jedyny problem?

Nie, jest problem znacznie poważniejszy. Ustawodawca jednocześnie zdecydował się na rozwiązanie – częściowo w przepisach przejściowych – które obejmie dwie grupy sędziów. Nowelizacja stanowi bowiem, że w stan spoczynku z automatu przechodzą zarówno osoby, które przed wejściem jej w życie ukończyły 65 lat, jak i te, które ten wiek osiągną już po wejściu. Dotyczy to sędziów SN i odpowiednio sędziów NSA. I tu pojawia się problem natury konstytucyjnej dotyczący tej pierwszej grupy sędziów.

Na czym polega złamanie ustawy zasadniczej?

Można tu mówić o naruszeniu zasad poprawnej legislacji i o działaniu prawa wstecz. To nowe rozwiązanie po części odnosi się bowiem do stanów faktycznych, które się już spełniły, czyli do sędziów, którzy już teraz, jeszcze przed wejściem w życie nowelizacji, ukończyli 65 lat, a przed nią mogliby orzekać do 70. roku życia. Moim zdaniem można twierdzić, że przepis przejściowy art. 111 nowelizacji ustawy o SN jest obarczony wadą niekonstytucyjności polegającą na działaniu prawa wstecz. Druga wątpliwość dotyczy usytuowania tej regulacji w ustawie. Znalazła się w przepisach przejściowych i pojawia się pytanie, czy na zasadzie odesłania można ją odnieść do sędziów NSA.

A można?

Z ciężkim sercem muszę stwierdzić, że chyba można. I nie zmienia to mojej bardzo negatywnej oceny samego procesu legislacyjnego i wynikających z niego wad.

To jaka będzie sytuacja sędziów NSA, którzy w chwili wejścia w życie nowelizacji ustawy o SN mają już ukończone 65 lat? Mają się spakować i odejść z sądu?

Sędziowie NSA, stosując konstytucję wprost, mogą uważać, że przepis przejściowy przenoszący ich z automatu w stan spoczynku działa wstecz, więc jest niekonstytucyjny. Takiego zarzutu nie będą jednak mogli postawić sędziowie NSA, którzy nowy wiek przejścia w stan spoczynku osiągną już po wejściu w życie nowelizacji. Będzie miał do nich odpowiednie zastosowanie i tu w mojej ocenie nie można mówić o naruszeniu zasad konstytucyjnych.

Czy jednak sytuacja obu tych grup sędziów nie jest podobna? Przecież przechodząc do tego sądu, mogli zakładać na podstawie obowiązujących zasad, że będą mogli orzekać co najmniej do 70 lat.

W przypadku sędziów, którzy 65 lat skończą już po wejściu w życie nowelizacji, problemu nie widzę. Uznałbym, że ustawodawca ma pewną swobodę kształtowania tego okresu zatrudnienia. Oczywiście gdybym doradzał, zaleciłbym dłuższe vacatio legis. Tym sędziom powinno dać się więcej czasu na uregulowanie swoich spraw. Sędzia jak każdy planuje swoje sprawy osobiste, biorąc pod uwagę, ile jeszcze będzie czynnie pracować zawodowo. Skrócenie tej perspektywy jest dość drastycznym rozwiązaniem, choć co do zasady jest dopuszczalnym.

Co z tą niekonstytucyjnością mogą zrobić sędziowie, których problem dotyczy?

Ich sytuacja zapewne będzie bardzo trudna. Jeśli nie złożą wniosku o przedłużenie okresu orzekania – zgodę na wydłużenie w sumie o sześć lat będzie wydawał prezydent – i będą się upierać, że są sędziami, a otrzymają dokument, że ich stosunek służbowy wygasł, to przestają być sędziami.

A mogą się w jakiś sposób bronić?

Mogą złożyć skargę konstytucyjną, ale po wyczerpaniu drogi sądowej. To wiąże się z kolejnym problemem, bo na dzień dzisiejszy trudno powiedzieć, czy będzie im przysługiwał jakiś tryb zaskarżenia.

A przysługuje?

To wymaga dogłębnej analizy. A jeśli nie, to podstawą skargi konstytucyjnej może być od razu decyzja, którą zostanie wygaszony stosunek służbowy. Nie można wykluczyć, ale tą kwestią powinni zająć się specjaliści od prawa pracy, że sędzia mógłbym wystąpić do sądu o ustalenie, że jego stosunek służbowy nie wygasł lub istnieje nadal. Można by też skorzystać z zaskarżenia nowelizacji do Trybunału Konstytucyjnego przez podmiot do tego uprawniony. Jest jeszcze trochę czasu na skorzystanie z tej ścieżki. Taką kompetencję ustawy przewidują m.in. dla rzecznika praw obywatelskich, pierwszego prezesa SN czy prezesa NSA.

A czy ostatnią instancją mogą być sądy unijne?

Tak, ale to po wyczerpaniu drogi sądowej w kraju.